Et velbalansert betalingssystem

Foredrag av Torbjørn Hægeland, direktør for avdeling for finansiell stabilitet, Norges Bank, på Finans Norges betalings- og digitaliseringskonferanse 4. november 2025.

Med forbehold om endringer under fremføringen.

Innledning

God formiddag og mange takk for invitasjonen. Da jeg sto på denne scenen i fjor, startet jeg med å gjøre et poeng av at vi må balansere tosidigheten i begrepet ansvarlig innovasjon. Jeg koblet dette til at penger både er en sosial og politisk institusjon på den ene siden og en teknologi på den andre. La meg i år prøve en annen vri på det samme poenget:

Det er ikke uten grunn at sentralbanklovens formålsparagraf pålegger Norges Bank å fremme både et sikkert og effektivt betalingssystem. Disse to hensynene må nemlig alltid balanseres for at systemet skal kunne svare til samfunnets behov og bevare brukernes tillit: Vi vil at alle skal kunne overføre penger raskt og billig, men vi vil ikke risikere at pengene blir borte på veien.

Det er også flere forhold som må balanseres for å oppnå dette, som det nevnte forholdet mellom ansvarlighet og innovasjon, mellom pålegg og selvregulering og mellom fellesløsninger og konkurranse. Det er nok ganske bred enighet om at konkurrerende betalingstjenester bør bygge på gode fellesløsninger for infrastrukturen. Men det er ikke opplagt hva som skal inngå i fellesløsningene og hvordan. I noen tilfeller er det også motstridende interesser som må balanseres, som mellom ulike næringsinteresser, og der nærings- og samfunnsinteresser ikke er samsvarende.

Det er ikke alltid innlysende hvor den optimale balansen er å finne. Med det som utgangspunkt, vil jeg gjerne dele med dere noe av det Norges Bank nå jobber med på betalingsfeltet.

Tokenisering og sentralbankpenger

Gitt agendaen for konferansedagen er det naturlig å starte med tokenisering. I blokkjedeteknologi lagres informasjon i en kjede av blokker som er lenket til hverandre med kryptografi. Eiendeler kan representeres som digitale enheter - tokens - i slike blokkjederegistre. Et token kan være en ny digital eiendel - slik vi kjenner fra kryptovalutaer - eller et digitalt speilbilde av en tradisjonell eiendel, slik som verdipapirer, bankinnskudd og andre penger.

Det interessante med tokenisering er at det kan innebære innovasjon, effektivisering og reduksjon i oppgjørsrisiko. Det er fordi tokenisering gir muligheter for programmerbarhet, automatisering og atomisk oppgjør - med levering mot betaling og betaling mot betaling - i realtid 24/7. Samtidig er det risiko knyttet til legale og operasjonelle forhold og svindel, i tillegg til vesentlige investeringskostnader. Vi vet ikke hvordan tokenisering vil utvikle seg. Både tekniske, juridiske og økonomiske forhold må avklares.

Men mulighetene tilsier at tokenisering er verd å utforske. Vi trenger mer kunnskap. Og med det store "vi" mener jeg både sentralbanker, andre myndigheter og private aktører i betalings- og finansnæringen. Potensielle gevinster og kostnader ved tokenisering vil i stor grad komme utenfor sentralbanken, men sentralbanken har en rolle, her som ellers, i å legge til rette for at viktige oppgjør skjer i sentralbankpenger.

Norges Bank har de siste årene gjennomført eksperimentell testing av teknologi blant annet for å få mer kunnskap om tokenisering i tilknytning til sentralbankoppgjøret. Testingen skjer i en egen teknologisk sandkasse som det er mulig for andre å koble seg til. De samarbeidsprosjektene vi har gjennomført til nå har gitt nyttige innsikter. Men sandkassen har plass til flere som vil utforske tokeniserte penger og andre eiendeler.

Utgangspunktet for Norges Banks utredning av digitale sentralbankpenger (DSP) var den kunderettede typen. I motsetning til tokeniserte sentralbankreserver, som er oppgjørsmiddel mellom profesjonelle aktører, vil kunderettede DSP være allment tilgjengelige for publikum på linje med kontanter og bankinnskudd. Dette er dermed en potensielt stor omveltning av et i utgangspunktet velfungerende betalingssystem. Betalingssystemet i Norge er relativt kostnadseffektivt, raskt, sikkert og tilpasset de fleste brukeres behov. Mye er bra, selv om vi alltid bør se etter forbedringer. De løsningene vi har, gir oss per i dag et godt utgangspunkt for å realisere nødvendige forbedringer.

I utredningen vurderer vi hvilke problemer vi kan løse med DSP og om andre virkemidler er mer hensiktsmessige, slik som regulering og videreutvikling av de betalingsløsningene vi har i dag. Utgangspunktet vårt er godt, og kunderettet DSP reiser komplekse problemstillinger. Som jeg sa her i fjor, tilsier det at vi ikke bør forhaste oss. Bankens utredning av DSP skal være ferdig ved slutten av dette året, så konklusjonen må vi avvente litt til.

En undersøkelse fra Bank for International Settlements (BIS) viser at over 90 prosent av sentralbankene har en eller annen form for utredning av DSP. Blant sentralbankene i industriland har det vært en dreining mot økt fokus på DSP for oppgjør.

Den europeiske sentralbanken (ESB) og Eurosystemet skiller seg ut i så måte. De har store utredninger både av ulike former for oppgjør av transaksjoner fra blokkjedebaserte plattformer i sentralbankpenger og av kunderettet DSP - en digital euro. Digital euro-prosjektet avsluttet nå i oktober sin "preparation phase". Eurosystemet vil ta en beslutning om innføring når nødvendig lovgivning er vedtatt av politiske myndigheter i EU. ESB har signalisert at en digital euro kan være på plass i 2029 om lovgivningen vedtas neste år.

Eurosonen har et litt annet utgangspunkt enn blant andre Norge, som kan gjøre at behovet for og troen på kunderettede digitale sentralbankpenger er større i Europa enn andre steder. Til nå har det vært vanskelig å få i stand pan-europeiske betalingsløsninger. Det har gitt avhengighet av ikke-europeiske betalingsaktører både i hvert enkelt land og for grensekryssende betalinger i euro. Offline beredskapsløsninger på utsalgssteder er heller ikke godt utviklet. Et mer konfliktfylt geopolitisk landskap forsterker ubehaget ved slike mangler og sårbarheter. Dette virker å gi en «sense of urgency» til digital euro-prosjektet.

ESB ser digital euro som et virkemiddel for å sikre mer strategisk autonomi innen betalinger. Krav om å støtte digital euro som tvungent betalingsmiddel overalt kan i tillegg være et verktøy for å åpne opp betalingsinfrastrukturen for flere aktører som til nå har vært utestengt. For Norge er utgangspunktet annerledes. Vår situasjonsavhengige balansevurdering mellom offentlige og private løsninger for digitale penger kan derfor bli en annen.

Stablecoins

Private tokeniserte penger finnes allerede, nemlig kryptovalutaer og stablecoins. Markedene for dem har vært i oppsving, blant annet drevet av ny regulering og andre endringer i USA. Nye investeringsprodukter har gjort kryptoeiendeler mer tilgjengelige for investorer. Banker og andre finansinstitusjoner er i stort ikke betydelig eksponert mot kryptoinvesteringsprodukter i dag. Det er noen tegn internasjonalt til at det kan endre seg. Vi må derfor overvåke utviklingen og vurdere betydningen for finansiell stabilitet.

Kryptoeiendeler som skal holde stabil verdi mot en referanse - såkalte stablecoins - har fått mye oppmerksomhet. Stablecoins benyttes i hovedsak for handel og spekulasjon i kryptoeiendeler. Noen andre bruksområder er gryende. Det gjelder kanskje spesielt grensekryssende betalinger og overføringer, som ikke fungerer godt nok i dag. Dette illustrerer at det er behov og rom for effektivitetsgevinster. Men disse gevinstene må realiseres innenfor akseptabel risiko. Innovasjon og risiko må balanseres. I EU og EØS har regelverket for kryptoeiendelsmarkeder - MiCAR - etablert et reguleringsregime for stablecoins. I sommer fikk USA et eget regelverk for stablecoins gjennom GENUIS Act. Storbritannia arbeider med ny regulering av stablecoins og Bank of England har lansert en strategi for kontohold for systemviktige stablecoins.

Stablecoins er i dag i all hovedsak denominert i dollar. Om stablecoins denominert i euro eller andre valutaer vil ta inn på dette forspranget og finne bruksområder, gjenstår å se. Vi har nylig sett at flere europeiske storbanker har tatt initiativ til å lansere euro-denominerte stablecoins. Bankene oppgir at formålet er innovasjon, effektivisering, standardisering og bidrag til europeisk strategisk uavhengighet.

En vridning mot mer bruk av stablecoins er likevel ikke uproblematisk. For land med svak økonomi kan stablecoins i fremmed valuta utgjøre en trussel om valutasubstitusjon. BIS har også pekt på flere mangler ved stablecoins som penger:

• Stablecoins har svingt i verdi, noe som kan true den enhetlige pengeverdien. En krone må være nøyaktig én krone i de pengene vi bruker, og brukerne må kunne ha full tillit til pengeverdien. Stablecoins er i motsetning til bankpengene lukkede systemer der det ikke skjer noe oppgjør i sentralbankpenger som bidrar til enhetlig verdi. Verdien av stablecoins settes i markedet, og også andre elementer som sikrer stabil verdi på bankpenger, slik som innskuddsgarantien, gjelder ikke for stablecoins. Vi kan derfor ikke være sikre på at stablecoins har helt stabil verdi, spesielt ikke i perioder med markedsnervøsitet.
• Tilbudet av stablecoins er heller ikke så elastisk som for bankpenger. Hver stablecoin må i prinsippet være sikret på forhånd. Nye stablecoins skaper ikke mer penger, slik lån fra banker gjør.
• Det siste poenget BIS peker på, er at det ikke finnes tilstrekkelig gode rutiner og virkemidler for å sikre at stablecoins ikke brukes til illegitime betalinger.

Det er mulig at nye reguleringer kan avhjelpe noen av svakhetene BIS viser til. Men det er fortsatt en lang vei å gå. Om stablecoins blir store aktører i markedene for statsgjeld og andre verdipapirer og holder store bankinnskudd, kan tillitssvikt og hasteinnløsninger få betydning for finansiell stabilitet.

Stablecoins er internasjonale og mange utstedere opererer i flere jurisdiksjoner. Stablecoinene er imidlertid ombyttbare uavhengig av hvor de er utstedt. Dette kan føre til at brukerne vil innløse stablecoins der de har best rettigheter. Det gjør jurisdiksjoner som har gode reguleringer særlig sårbare for systemrisiko ved tillitssvikt. Dette er allerede identifisert som et mulig problem med MiCAR.

Som sentralbank må vi følge utviklingen av bruk av stablecoins og betydningen for finansiell stabilitet. Vi må også være klare til å foreslå reguleringer for å fremme finansiell stabilitet og gjennomføre de oppgavene vi er gitt etter MiCAR knyttet til tillatelser og overvåking.

Sentralbanker vil - som alltid - også arbeide for at systemviktige oppgjør skjer i sentralbankpenger. Sentralbankpenger har ikke kredittrisiko og kan tilføre likviditet. Oppgjør i sentralbanken bidrar til enhetlig pengeverdi og interoperabilitet. Oppgjør i sentralbankpenger bidrar derfor både til sikkerhet og effektivitet i betalingssystemet. Her er det ingen vanskelig balansegang. Utfordringen er snarere å sette av tilstrekkelig ressurser til å utforske mulighetene tokenisering kan gi. Det må primært næringen gjøre. Norges Bank er klar til å bidra med det vi har ansvar for.

Beredskap

Da jeg stod her i fjor trakk jeg frem at trusselbildet hadde forverret seg de siste årene - med økt risiko for målrettede angrep mot finansiell infrastruktur. Siden den gang har vi fått noen nye bekymringer i tillegg. Et så skjerpet trusselbilde gjør det nødvendig å legge mer trykk på beredskapsarbeid for å få den riktige balansen mellom effektivitet og sikkerhet.

Gjennom Totalberedskapsmeldingen fra januar og Nasjonal sikkerhetsstrategi fra juni i år har regjeringen tydelig pekt ut retningen videre. Jeg vil særlig trekke frem to av de grunnleggende sikkerhetsinteressene som omtales i Nasjonal sikkerhetsstrategi, og hvordan de henger sammen med veivalg og prioriteringer om betalingssystemet vårt:

«Et fritt og selvstendig Norge» innebærer formell og reell frihet til å bestemme over vårt eget land, i fredstid og i krise og krig. Da må vi ha handlefrihet til å kunne gjennomføre samfunnskritiske funksjoner i hele krisespekteret. For betalingssystemet handler dette blant annet om at vi må innrette oss slik at vi kan gjennomføre betalinger også i ekstraordinære situasjoner. Som det også er uttrykt av betalingsutvalget, bør den overordnede ambisjonen være at det ikke er manglende mulighet for betaling som er den begrensende faktoren i en krisesituasjon.

En arbeidsgruppe med deltakere fra både finansnæringen og myndighetene leverte tidligere i år 18 anbefalinger om tiltak for å sikre betalingssystemet vårt mot slike ekstreme krisescenarioer. Trolig er mange av dere godt kjent med disse anbefalingene allerede, så jeg skal ikke gå i detalj. Overordnet innebærer anbefalingene at vi bør styrke beredskapen for betalinger på de kritiske punktene i betalingsløpet. Vi trenger alternativer dersom kommunikasjonslinjer blir utilgjengelige, slik som offline løsninger. Vi trenger beredskap for en situasjon der en eller flere banker har mistet tilgang til sine egne kundedata. Og vi trenger alternativer dersom systemer for avregning og oppgjør blir utilgjengelige.

Gjennom å ha flere ben å stå på i alle ledd øker vi motstandskraften i det digitale betalingsløpet til å kunne tåle selv ekstreme krisescenarioer. Jeg er glad for å kunne si at arbeidet med å gjennomføre de anbefalte tiltakene er godt i gang, med solid innsats fra flere i salen. At næringen og myndighetene samarbeider godt om spørsmål som dette er en stor styrke.

Og mens vi nå har de nasjonale brillene på, må vi ikke glemme at vi har noen sikre og nasjonalt særegne sedler og mynter. Selv om kontanter brukes lite, har de fortsatt unike egenskaper som gir dem en viktig rolle i betalingssystemet, særlig knyttet til beredskap og inkludering. For at kontantene skal kunne fylle sin rolle, må de være tilgjengelige. Dette er bankenes ansvar - men tilbudet er sårbart og har noen mangler. Det er ingen tvil om at det koster å ivareta viktige samfunnshensyn. Det beste er om bankene sikrer et tilfredsstillende tilbud gjennom gode og kostnadseffektive samarbeidsløsninger - slik næringen gjorde med blant annet reserveløsningen for BankAxept. Alternativet er en mer detaljert regulering. Det har vært en styrke for det norske betalingssystemet at bankene og næringen for øvrig tar samfunnsansvar ved å oppfylle intensjonen i generelt utformede pålegg og forventninger, gjerne ved gode fellesløsninger. Jeg håper det fortsetter slik.

Fremtidens oppgjørssystem

Samtidig må vi se de nasjonale tiltakene i sammenheng med internasjonalt samarbeid. «Et alliert fellesskap og samhold i Europa» innebærer en erkjennelse av at vår sikkerhet og velferd også styrkes gjennom samarbeid med andre. Særlig viktig er nære bånd til våre naboland i Norden, og deltakelse i forpliktende europeisk samarbeid og EUs indre marked. Europeisk integrasjon og harmonisering av betalingssystem og finansiell infrastruktur understøtter dette, og samarbeid med allierte gjør oss bedre rustet i møte med fremtidige krav til sikkerhet, beredskap og funksjonalitet.

Fordelene vi oppnår med nordisk og europeisk samarbeid er en viktig motivasjon for at Norges Bank har signert en avtale med Den europeiske sentralbanken (ESB) om deltagelse i Target Instant Payment Settlement (TIPS). I februar i år innledet vi også formell dialog om deltakelse i oppgjørssystemet T2, et tilsvarende interbankoppgjørssystem som dagens Norges Bank Oppgjørssystem (NBO).

Akkurat som med styrkingen av beredskapen i betalingssystemet, er arbeidet med fremtidens oppgjørssystem godt tjent med et tett og godt samarbeid mellom næringen og myndighetene. Det har vi god tradisjon for i Norge, og det er noe jeg håper og tror vi vil ta med oss videre på en nordisk og europeisk arena. Arbeidet med tilknytning til TIPS og T2 blir omfattende og komplekst for oss alle. Det vil ikke være friksjonsfritt, men nettopp derfor er det viktig at vi underveis minner hverandre om det strategiske bakteppet.

Nylig ble det klart at kobling mot TIPS krever mer omfattende tilpasninger av NBO enn opprinnelig forutsatt - nettopp for å kunne ivareta beredskap og sikkerhet. Dette gjør det nødvendig å revidere fremdriftsplanen. Vi gjør naturligvis alt vi kan for å avklare dette så raskt vi kan. Det vi imidlertid ikke kan gjøre, er å gå på akkord med kravene til sikkerhet og kvalitet i løsningene vi skal bygge. Også for endelig beslutning om deltakelse i T2 er det viktig å avklare spørsmål knyttet til beredskap og sikkerhet, og forsikre oss om at vi vil kunne opprettholde sikker og effektiv drift både i en normalsituasjon og i beredskapssituasjon.

Samtidig med dette jobber både vi og mange i næringen med å forberede omlegging til T+1, som innebærer at verdipapiroppgjøret skal skje innen én dag etter handel, ikke to dager som nå. Endringen gir viktige fordeler knyttet til mindre kapitaloppbinding, lavere marginkrav og kortere eksponering mot likviditetsrisiko. Samtidig kan omleggingen innebære lengre åpningstider og økt ressursbehov i oppgjørsfunksjoner, inkludert i Norges Bank. Standarden vil bli gjeldende for alle de store kapitalmarkedene, inkludert EU. Regelverket anses som EØS-relevant og forventes tatt i EØS-avtalen, noe som innebærer at Norge følger samme implementeringsdato som EU - 11. oktober 2027. I tråd med europeisk regelverk arbeider vi også med vilkår for kontohold i Norges Bank for betalingsforetak og e-pengeforetak.

Alle disse arbeidsstrømmene er tid- og ressurskrevende for oss som er involvert. Det minner oss om at harmonisering og standardisering krever mer enn å holde hverandre i hendene og fremføre festtaler. Men vi må ta oss tid til å gjøre disse tingene riktig så vi unngår å miste balansen og snuble ut i grøfta.

Avslutning

La meg avslutte: Jeg har i dag trukket frem noen til dels vanskelige balansevurderinger som vi må gjøre i arbeidet med å forme et stadig mer effektivt og sikkert betalingssystem. Og det er viktig at vi setter søkelyset på alt som bør utbedres, ikke minst i lys av en raskere endringstakt og et mer krevende risikobilde. Samtidig må vi ikke tippe over i svartsyn. Vi har et effektivt og sikkert betalingssystem i Norge. Vi har bygget det sammen, og selv om vi kan ha ulike vurderinger på enkeltspørsmål som dukker opp, må vi ta dette gode betalingssystemet videre sammen, med utgangspunkt i gjensidig respekt for hverandres interesser.

Samtaler og åpen meningsutveksling er nøkkelen for å lykkes med det - og derfor gleder jeg meg nå til å høre tanker fra andre og etter hvert å få delta i en interessant og spennende panelsamtale. Tusen takk for oppmerksomheten.