Álitsgerð um forræði á náttúruauðlindum o.fl. í ljósi reglna Evrópuréttar​

Að beiðni ríkisstjórnarinnar hafa dr. Gunnar Þór Pétursson, dr. Hafsteinn Dan Kristjánsson og dr. Margrét Einarsdóttir, prófessorar við Lagadeild Háskólans í Reykjavík, tekið saman álitsgerð um forræði á náttúruauðlindum o.fl. í ljósi reglna Evrópuréttar. Álitsgerðin var unnin í sumar og tekur umfang hennar mið af því að æskilegt var talið að hún lægi fyrir í tæka tíð fyrir þjóðaratkvæðagreiðsluna 29. ágúst næstkomandi.

Í álitsgerðinni er gerð grein fyrir ákvæðum sáttmála Evrópusambandsins um náttúruauðlindir og áhrifum á forræði aðildarríkja á náttúruauðlindum. Fjallað er um það svigrúm sem er fyrir hendi samkvæmt gildandi ESB-rétti til að taka tillit til mikilvægra þjóðarhagsmuna, sérkenna og sérstöðu aðildarríkja. Þá er umfjöllun um undanþágur sem aðildarríki hafa samið um í aðildarsamningum, eftir því sem við á.

Meginatriði

• ESB hefur ekki almenna valdheimild til að mæla fyrir um eignarhald, notkun eða forræði yfir náttúruauðlindum aðildarríkja. Ráðstafanir ríkja varðandi náttúruauðlindir mega samt ekki brjóta í bága við grunnreglur ESB, s.s. um bann við mismunun á grundvelli ríkisfangs, fjórfrelsis- og samkeppnisreglur, þ. á m. um ríkisaðstoð. Sambærilegar kröfur eru nú þegar gerðar samkvæmt EES-samningnum en gildissvið hans er afmarkaðra en sáttmála ESB.

• Í stofnsáttmála ESB kemur fram að virða ber þjóðarauðkenni, sem felast í stjórnskipulegu og stjórnmálalegu grunnskipulagi ríkjanna, og lykilhlutverk ríkja, m.a. varðandi vernd landsvæðis og innra og ytra öryggi. Hingað til verður ekki ráðið af dómaframkvæmd að ráðstafanir varðandi náttúruauðlindir falli undir þjóðarauðkenni en ekki er útilokað að stjórnarskrárbreyting í þá veru myndi hafa slík áhrif.

• Löggjöf á grundvelli sameiginlegrar orkustefnu ESB er nú að stærstu leyti þegar hluti af EES-samningnum eða í upptökuferli. ESB hefur ekki heimildir til að mæla fyrir um lagningu sæstrengs í óþökk aðildarríkis.

• Þótt ráðherrar aðildarríkja ESB ákveði árlega leyfilegan hámarksafla aðildarríkjanna þá er hlutfallsleg úthlutun veiðiheimilda byggð á veiðireynslu. Þar sem erlendir aðilar hafa ekki veiðireynslu í staðbundnum stofnum á Íslandsmiðum má ætla að ESB-aðild hefði ekki áhrif á hvernig veiðiheimildum þar að lútandi yrði úthlutað. Öðru máli kann að gegna um deilistofna.
• Undanþágur og sérlausnir eru þekkt leið í aðildarsamningum og þeim yrði ekki breytt nema með samþykki Íslendinga. Dómstóll ESB hefur ekki valdheimildir til að ógilda aðildarsamninga.

Punktar úr álitsgerðinni

• Evrópusambandið hefur aðeins þær valdheimildir sem aðildarríkin hafa veitt því og getur ekki búið til eigin valdheimildir. Aðrar valdheimildir eru áfram í höndum aðildarríkjanna.

• Evrópusambandið hefur ekki almenna heimild til að mæla fyrir um eignarhald, notkun á eða forræði yfir náttúruauðlindum aðildarríkjanna. Það veltur því á öðrum valdheimildum hvort og þá að hvaða marki ESB getur sett reglur sem hafa áhrif á þær, s.s. á afmörkuðum sviðum eða á ákveðinn hátt.

• Hvað sem því líður ber aðildarríkjum ESB að gæta að kröfum Evrópuréttar þegar þau beita valdheimildum sínum. Þannig mega reglur og athafnir þeirra ekki brjóta í bága við grunnreglur sáttmálanna, s.s. um bann við mismunun á grundvelli ríkisfangs, fjórfrelsis- og samkeppnisreglur, þ. á m. um ríkisaðstoð, eða afleiddar gerðir sem hafa verið settar með stoð í valdheimildum sem ESB hafa verið veittar en slíkar reglur geta haft áhrif á eða snert á eignarréttindum. Sambærilegar kröfur eru nú þegar gerðar samkvæmt EES-samningnum en gildissvið hans er afmarkaðra en sáttmála ESB.

• Aðildarríkjum er heimilt að viðhafa takmarkanir á frjálsu flæði vara, þjónustu, fólks og fjármagns sem teljast réttlætanlegar með tilliti til grundvallarréttinda aðildarríkja, þ.m.t. allsherjarreglu og almannaöryggis, mannréttindareglna, sérstöðu og sérkenna.

• Í stofnsáttmála ESB kemur fram að Evrópusambandinu beri að virða þjóðarauðkenni, sem felast í stjórnskipulegu og stjórnmálalegu grunnskipulagi ríkjanna, og lykilhlutverk ríkja, m.a. varðandi vernd landsvæðis og innra og ytra öryggi. Þá er þjóðaröryggi einvörðungu á ábyrgð aðildarríkis. Hingað til verður ekki ráðið af dómaframkvæmd að ráðstafanir varðandi náttúruauðlindir falli undir þjóðarauðkenni, en það er ekki útilokað að stjórnarskrárbreyting í þá veru myndi hafa slík áhrif.

• Löggjöf á grundvelli sameiginlegrar orkustefnu ESB er nú að stærstu leyti þegar hluti af EES-samningnum eða í upptökuferli. Ísland hefur í gegnum EES-samninginn fengið undanþágur frá ákveðnum gerðum í "orkupökkum" ESB, eða hluta þeirra. Þær byggjast á einstakri stöðu Íslands á sviði orkumála sem undirbyggir að fallist yrði áfram á þær gerðist Ísland aðili að ESB.

• Orkumál eru eðli málsins samkvæmt mikilvæg fyrir aðildarríkin. Þeim er heimilt að haga málum með þeim hætti að orkuinnviðir séu í eigu hins opinbera. Þá hafa aðildarríkin viljað tryggja að ekki fari á milli mála að þau ákveði sjálf með hvaða skilyrðum orkulindir þeirra eru nýttar, hvaða orkugjafa þau velja og tilhögun orkuafhendingar. ESB fer ekki með valdheimildir til að leggja samtengil (t.d. sæstreng) í óþökk aðildarríkis til annarra aðildarríkja ESB eða skipa aðildarríki að leggja slíkan samtengil til að tengjast innri raforkumarkaði ESB.

• Að því er varðar sameiginlegu sjávarútvegsstefnuna þá er varðveisla líffræðilegra auðlinda hafsins meðal óskiptra valdheimilda Evrópusambandsins. ESB hefur einnig óskipta valdheimild til að gera samninga um stjórnun og nýtingu deilistofna við þriðju ríki. Þá fer ESB með óskiptar valdheimildir til að leggja á tolla við innflutning vara til ESB frá þriðju ríkjum, þ.m.t. innflutning sjávarafurða. Að því er varðar önnur atriði sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar fara ESB og aðildarríki þess með sameiginlegar valdheimildir.

• Lykilþáttur í að koma í veg fyrir ofveiði og stuðla að sjálfbærni felst í því að ráðherraráðið, sem í sitja ráðherrar aðildarríkja ESB, ákveður árlega leyfilegan hámarksafla aðildarríkjanna. Framkvæmdastjórnin leggur tillögu þess efnis fyrir ráðherraráðið til ákvörðunar, sem byggist á vísindagögnum sem aðildarríkin leggja til.

• Hlutfallsleg úthlutun veiðiheimilda er byggð á veiðireynslu. Þar sem erlendir aðilar hafa ekki veiðireynslu í staðbundnum stofnum á Íslandsmiðum (m.a. íslenska þorskstofninum, ýsu og ufsa) má ætla að ekkert aðildarríki ESB fengi úthlutað veiðiheimildum í þeim á grundvelli núverandi afleiddrar löggjafar. Öðru máli kann að gegna um deilistofna (m.a. makríl, kolmunna og norsk-íslenska síldarstofninn).

• Aðildarríki ESB hafa fullt forræði á því að ákveða hvernig úthlutuðum veiðiheimildum er skipt innanlands. Ef Ísland gerðist aðili að ESB væri því eftir sem áður hægt að byggja íslenskt fiskveiðistjórnunarkerfi á íslenska kvótakerfinu að því leyti.

• Þótt stór hluti íslenskra sjávarafurða njóti tollfríðinda eða tollfrelsis við innflutning til ESB á grundvelli Bókunar 9 við EES-samninginn, eru nokkrar mikilvægar fisktegundir þar undanskildar, sem og margar unnar sjávarafurðir. Ef Ísland gerðist aðili að ESB yrðu allir tollar á sjávarafurðir felldir niður í viðskiptum milli Íslands og ríkja sambandsins auk þess sem Ísland yrði hluti af neti fríverslunarsamninga ESB við þriðju ríki.

• Við gerð EES-samningsins var Íslandi veitt sérstök undanþága frá reglum um frjálsa fjármagnsflutninga. Gat Ísland þannig áfram viðhaldið þeim takmörkunum sem voru í gildi við undirritun samningsins um erlent eignarhald og eignarhald aðila búsettra erlendis í sjávarútvegi og fiskvinnslu. Það væri undir íslenskum stjórnvöldum komið hvort farið yrði fram á áframhaldandi undanþágu að þessu leyti ef til aðildarviðræðna kæmi.

• Ef fjárfestingar erlendra aðila í íslenskum sjávarútvegi yrðu leyfðar, að öllu eða takmörkuðu leyti, þyrfti að skoða gaumgæfilega hvernig mætti tryggja "að nýting auðlindarinnar og afrakstur hennar haldist áfram hér á landi", sbr. álit meiri hluta utanríkismálanefndar frá 2026.

• Aðildarsamningar eru í eðli sínu þjóðréttarsamningar, og eru hluti af frumrétti ESB, þ.e. þeir hafa sömu stöðu og stofnsáttmálar ESB. Dómstóll ESB hefur ekki valdheimildir til að ógilda ákvæði aðildarsamninga og þeim yrði ekki breytt nema með einróma samþykki allra samningsaðila, líka umsóknarríkis.

• Lagaramma aðildarviðræðna er að finna í 49. gr. SESB - og er þetta eina ákvæðið í frumrétti ESB sem varðar aðild og aðildarviðræður. Ekkert í ákvæðinu sjálfu útilokar undanþágur, þ.m.t. frá stofnsáttmálunum, í aðildarsamningum, hvorki tímabundnar né ótímabundnar.

• Í álitsgerðinni eru tekin dæmi um undanþágur í aðildarsamningum sem og dæmi um ákvæði um öryggis-/verndarráðstafanir og yfirlýsingar. Flestar undanþágur sem ræddar eru, eru ótímabundnar, svo sem eins og takmarkanir við fjárfestingum í sumarhúsum, í tilviki Möltu og Danmerkur, en þar fyrir utan eru í aðildarsamningum ótal dæmi um tímabundnar undanþágur, sem geta að sjálfsögðu líka verið mikilvægar. Bent er á að við mat á því hvaða undanþágur hafi fengið brautargengi í aðildarsamningum í fortíðinni, verði að hafa í huga hvaða undanþágur umsóknarríki hafi farið fram á.

Álitsgerð um forræði á náttúruauðlindum o.fl. í ljósi reglna Evrópuréttar